Ольга Косец:Знакомство с антикоррупционной Америкой. Путевые заметки или отчет о стажировке(Часть 1)

Что такое коррупция на примере США и почему важна роль гражданского общества в искоренении этого явления 

По приглашению Бюро по делам образования и культуры Государственного департамента США в рамках международного обмена специалистами группа россиян из 7 человек, в число которых вошла президент МОО “Деловые люди” Ольга Косец, посетила Соединенные Штаты Америки по программе «Борьба с укоренившейся коррупцией». 

В течение трех недель, начиная с 1 октября 2018 года группа приглашенных российских специалистов и общественных деятелей знакомилась с законодательством США, изучала опыт и современные методы федеральных, штатных, местных и гражданских организаций по выявлению и борьбе с коррупцией. Делегация россиян посетила Вашингтон, Чикаго, Нью-Йорк, а также штаты Невада (г. Рено) и Флорида (г. Пенсакола). 

Как было указано в программе стажировки – это «проект для России». Программа состояла из встреч и бесед с профессионалами – чиновниками и экспертами в области антикоррупционной деятельности, с рядовыми гражданами, представителями местных НКО, а также знакомства с культурной жизнью в американских городах. Отделение Государственного департамента, отвечающее за развитие культурных взаимосвязей между США и остальными странами, поддерживает разнообразные международные программы обмена и стипендиальные программы. 

Было много интересных и важных моментов. Своими наблюдениями и размышлениями решила поделиться со своими коллегами, соратниками, читателями сайта «Деловые люди» и друзьями в социальных сетях – Ольга Косец. 

О чем? 

В своих заметках хотелось бы объективно отразить те процессы и явления, которые увидела в ходе знакомства с США, взглянуть на опыт антикоррупционной деятельности с разных сторон и попытаться понять, что взять на вооружение для развития нашей общественной организации по защите прав предпринимателей, что, напротив, брать не стоит. Была возможность исследовать, что представляет из себя институт борьбы с коррупцией в США, какие сложности возникают на этом пути и как их преодолеть. 

Америка, сколько образов, навеянных литературой и кино! Любую заграничную поездку, трижды деловую, нельзя отделить от путешествия ни в собственном сознании, ни в реакции знакомых. После первого же фото перед вылетом из Домодедово на личную страничку в фейсбуке мне накидали сердечек, пожелали «счастливого пути», «успешных результатов и отличных впечатлений», «успеха в деле развития правильного диалога» и…«хорошо отдохнуть!». Последнее как-то не получалось, если не считать 4-6 часов сна: день был расписан, как толстая тетрадь в линейку, на каждой строке – мероприятие. В ответ пообещала всем ближайшие три недели «спамить фоточки из США», а вот впечатления от деловой части программы не вписались в оперативный формат, поскольку требовали осмысления, погружения и времени. Почему коррупция живет везде, но ее понимают по-разному? Можно ли ее искоренить? Смотреть надо в корень, ведь само слово «коррупция происходит от латинского «corrumpere», что значит растлевать «растлевать» и «corruptio» – подкуп, продажность. 

Вот так-марш-бросок! Перелет на другую сторону земли. Вашингтон 

Вашингтон встретил отличной погодой, солнечно, днем +27. Приветливый, несуетный, город. Население – 681100 человек, а в Большом Вашингтоне, городской агломерации, куда входят пригороды Мериленда и Вирджинии, проживает 5,5 миллионов человек, что делает его седьмым по величине городским образованием США. По решению Конгресса от 1790 года город был основан как место для федерального правительства. Сегодня основным родом деятельности города стала национальная и международная политика. Здесь обосновались представительства трех ветвей федеральной власти, расположены штаб-квартиры крупнейших международных организаций, Всемирного Банка, МВФ, университеты и офисы 500 корпораций США. Первая же экскурсия привела к знаменитому Национальному Моллу, где находится Белый дом, Национальная галерея искусств, памятник Джорджу Вашингтону. Кстати, бросилась в глаза повсеместная уличная торговля для туристов, американский малый бизнес, спокойный и без кассовых аппаратов. Фото достопримечательностей было незамедлительно отправлено мною в сеть с шутливым комментарием «Трампа не видела», на что был получен запрос от подруг: «С какой целью поездка в Вашингтон? Отдых или по работе?» Поскольку тематика 4-х дневного пребывания в столице Соединенных штатов звучала абсолютно серьезно – «механизмам федерального правительства США по расследованию преследованию государственной коррупции и прозрачности в отчетах федерального правительства», я ответила подробно и доходчиво: 

«Немного о том, что делаю в USA. Это не развлекательная поездка и не отпуск. Я участник программы IVLP (International Visitor Leadership Program), подготовленной совместно Office of International Visitors Bureau of Education and Cultural Affairs U.S. Department of State (Государственным департаментом США Бюро по делам образования и культуры) и общественной организацией Graduate School USA (Высшая Школа США). Программа Fighting Entrenched Corruption a Project for Russia (Борьба с укоренившейся коррупцией) специально подготовлена для группы из России и направлена на углубление взаимопонимания между США и, в данном случае, Россией путём реализации международных программ обучения и подготовки кадров. В подобных программах ежегодно участвуют 4500 человек из различных государств, в том числе, в ней участвовали 320 нынешних и бывших глав государств и других руководителей государственных ведомств и частных организаций международного масштаба». 

Встреча в Джорджтауновском университете, Фонде Карнеги и Минюсте США 

Одна из наших первых встреч началась с введения в американскую политику. Клайд Уилкокс, доктор наук, профессор факультета государственного устройства Джорджтауновского университета рассказал о федеральной системе государственного устройства США и ее децентрализованной природе. Схему устройства можно посмотреть в интернете, а вот под ручную запись конечно же пошло то, что воспринималось как новое или «метко» сказанное, например: «у федерального правительства не так много полномочий и «президента очень мало». Интересно, что слово «федерализм» не фигурирует в Конституции Соединенных Штатов. США – децентрализованная федерация, в которой штаты обладают большими правами и их полномочия расширяются, в частности, в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости от федерального центра. Штат готов взять федеральные деньги, но он должен реализовать проекты. 

Федеративное устройство США исторически характеризуется наличием наряду с федеральной Конституцией еще и собственной конституции у каждого штата. Каждый штат имеет три полноценные ветви власти: законодательную, исполнительную (в каждом штате ее осуществляет губернатор и это выборная должность) и судебную. Национальные права, гарантированные Конституцией, дублируются в штате и могут быть расширены. Семейное и гражданское право относится только к закону штата. В штатах различная система налогообложения. Единственное требование к местной власти при разработке законов – не противоречить федеральному законодательству и Конституции. Многие штаты имеют свои характерные особенности в сфере законодательства. Например, в Лас Вегасе, как в Макдональдсе, можно жениться за 5 минут, но, чтобы развестись нужно потратить время. 

По словам профессора Уилкокса выборы – тоже не общенациональный процесс. Большая часть норм избирательного права, касающихся выборов в федеральные органы государственной власти традиционно содержится в законодательстве штатов. Губернатор играет ведущую роль в разработке и реализации политического курса в пределах собственного штата. И еще, Уилкокс затронул тему, которая будет привлекать наше внимание на каждой встрече – лоббизм. Он определил его как форму правозащитной деятельности. Другие эксперты наоборот, считают, что феномен американского лоббизма не что иное, как узаконенная коррупция. 

Большой интерес вызвала следующая встреча в Фонде Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace) с Джоди Виттори, профессором двух университетов – Джорджтауновского и Национальной обороны, женщиной, которая провела 20 лет в военных структурах США, служила в Афганистане. Лекция этого международного эксперта по вопросам взаимосвязи коррупции, конфликтов, запрещённых финансовых потоков и национальной безопасности была посвящена теме «Реформа антикоррупции в США». США называют себя страной, развернувшей в XX веке масштабную войну с коррупцией. Начало системной борьбы с коррупцией на низовом и на высшем уровне относится к началу 1970-х годов, естественно, вспомнили и Уотергейт – политический скандал, закончившийся отставкой президента страны Ричарда Никсона. 

Практика противодействия коррупции в США сложилась довольно давно и несет в себе сочетании мер предупредительного характера с мерами по пресечению коррупции, широкой номенклатуре ограничений и запретов, связанных с государственной и муниципальной службой, лоббистской, банковской, биржевой деятельностью. 

Запомнилась деталь, не свойственная нашей избирательной системе – перекраивание избирательных округов. По мнению Джоди Виттори, политики делают это, чтобы оставаться на должности. Скандальная тема для Америки, как признала госпожа Виттори, финансирование избирательной деятельности: было много реформ, но многие отменены Верховным судом. Главное, кто вносит деньги в избирательный фонд. В США полностью отсутствует государственное финансирование выборов в Конгресс и господствующую роль здесь играют частные источники. Это во-первых. Во-вторых, год от года растет стоимость избирательных кампаний. В 2010 году Верховный суд США разрешил юридическим и физическим лицам тратить неограниченные суммы на политическую агитацию, оговорив это решение одним условием: деньги должны поступать на счет «независимых» комитетов. Финансировать выборы или нет американцы решают при заполнении налоговой декларации. Деньги, это свобода слова, поэтому нельзя ограничивать избирательный фонд, считает Виттори. 

Затем в программе последовала беседа с экспертом в области государственной политики и управления Даном Блэйером и речь зашла о надзоре за органами власти в США. Неоднократно в течении лекции упоминался Конгресс, его структура и полномочия. Захотелось самостоятельно изучить историю государства и права США и понять специфику действующего в США принципа разделения властей, с точки зрения борьбы с коррупцией. Известно, что в политической системе американского государства не создано специализированного ведомства, осуществляющего единый административный и финансовый контроль над деятельностью органов исполнительной власти. Есть независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему. Причина повышенного внимания к проблеме коррупции в Америке – понимание, что коррупция наносит ущерб устойчивому развитию экономики и государства, этическим ценностям, прогрессу. Антикоррупционная политика США построена на основе регулирования деятельности госслужащих, открытости административных процессов. Действующий в США принцип разделения властей имеет свою специфику. А самое большое влияние, и об этом нам говорили американские специалисты по государственному управлению, оказывает двухпартийная система. Существует система сдержек и противовесов, законодательно закреплены меры, не позволяющие концентрироваться всей полноте власти в одних руках. Российские антикоррупционные законы, к сожалению, не учитывают уровня развития институтов, а правовая грамотность, особенно в среде малого и среднего бизнеса, низкая. Из расплывчатых формулировок не следует неотвратимости наказания коррупционеров. 

На следующий день наша группа побывала в Министерстве юстиции США (численность сотрудников –108 тысяч человек), где встретилась со старшим советником директора Сектора общественной целостности Питером Айнсуортом. Нам рассказали о преследовании государственных чиновников высокого ранга в случае коррупции. В этом деле свою роль играет Отдел генерального инспектора в деле обеспечения отчетности и прозрачности внутри ведомства В России мало знают о таком американском институте по борьбе с коррупционерами, как «генеральный инспектор». Но об этом еще больше наша группа узнала уже в Чикаго – следующем пункте в обширной программе стажировки с несколькими перелетами по Америке. А от Питера Айнсуорта мы получили прекрасный список фильмов о коррупции, которые пересмотрим дома, в свободное время. (Сериал «Закон и порядок», «Казино Джек» – фильм с Кэвином Спейси, «Босс», «Чокнутый профессор» с Эдди Мёрфи, «Судья» с Робертом Дауни младшим, «Вся президентская рать» и другие). 

Кстати, в американском кино тема коррупции отрефлексирована, причем на фоне того, что полного официального и актуального списка коррупционных скандалов в США не найти. Американцы стесняются своей коррупции. В нашем кинопрокате «плохой и хороший полицейский» излюбленный жанр. Но вот недавно появилось знаковое, считаю кино – сериал «Домашний арест» (режиссер Петр Буслов), герой которого – мэр-коррупционер (актер Павел Деревянко) ожидает суда в коммунальной квартире, куда его вернули по месту прописки, с электронным браслетом на ноге. Настоящая сатира, как «воруем весело» с узнаваемыми персонажами – местными госчиновниками, которых теперь регулярно и показательно разоблачают и простыми гражданами, готовыми «поступиться принципами» по причине их отсутствия и доброте душевной. 

Чикаго не самый коррумпированный город. Просто он колоритно коррумпированный (Стивен Берлин). 

Эту неожиданную фразу мы услышали от исполнительного директора Совета по этике города Чикаго Стивена Берлина (Steven I.Berlin). Собственно, содержание встреч, в городе, с названием которого невольно выстраивается ассоциативный ряд: промышленная мощь, небоскребы, лимузины, мафия, гангстеры, копы, ФБР, прослушка и прочие «картинки» – развеяло эти устаревшие стереотипы. Во втором по значимости финансовом центре страны, крупнейшем транспортном узле Северной Америки и третьем по величине, с 2,7 миллионами жителей города мы обсуждали роль организаций гражданского общества в деле обеспечения государственной отчетности. Здесь прошли самые важные беседы для понимания принципов и механизмов борьбы с коррупцией в США. Наша группа встречалась с представителями прокуратуры, за которыми стоят 2 громких раскрытых дела о политической коррупции, одно из них закончилось приговором для бывшего губернатора штата Иллинойс (обвиненный в коррупции и вымогательстве он был приговорен к 14 годам тюрьмы). На лекции исполнительного директора Совета по этике Стивена Берлина представилась возможность вникнуть в свод этических правил и стандартов, которым должны соответствовать городские служащие и избранные чиновники города. Познакомились с легендарным Джозефом Фергюсоном, Генеральным инспектором Чикаго – когда речь идет об отслеживании коррупции в городе, ответственным должностным лицом является именно он. На наших глазах развернулась и дискуссия журналистов о воздействии журналистских расследований на процесс предотвращения коррупции. Это люди – часть отлаженной, последовательной и работающей антикоррупционной «машины». 

Как работает городская комиссия по этике? 

Комиссия по этике в Чикаго организована в 1987 году по закону об устройстве муниципальных структур и направлена на проработку этических норм поведения чиновников при взаимодействии с гражданами, бизнесом и некоммерческим сектором. Комиссия разрабатывает инструкции поведения чиновника и рекомендации для действий в любой ситуации. И главное, нацелена не на то, чтобы «упечь в тюрьму» конкретного служащего, а предотвратить такое развитие событий. 

Этические начала государственной службы стали объектом жесткой правовой регламентации в США с начала 80-х годов. Конгрессом США в 1989 году был принят закон «О реформе Закона об этике», который внес существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц и распространил их на все ветви федеральной власти. Стивен Берлин работает городской комиссии по этике с 1993 года. Он отметил, что в законе, регулирующем работу городской комиссии, чаще всего редактировалась первая глава о регламентах в строительстве, а затем вторая – о муниципальном устройстве. 3800 людей подают декларации о недвижимости, комиссия является архивом этих деклараций, 7 лет они висят на сайте. 

В чем заключается «моральный кодекс» должностных лиц и служащих государственного аппарата? Они не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информацией в личных целях, не могут поощрять подношения или принимать подарки (цена которых в совокупности должна не превышать 100 долларов) от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, обязаны докладывать «в соответствующие инстанции» обо всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции. 

Комиссия ведет и профилактическую работу, путем внедрения «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы, проводит тренинги для каждого государственного служащего. В комиссию можно обратиться за консультацией, дабы избежать конфликта интересов. «Если 25 лет назад раздавалось 600 звонков в год с обращениями за разъяснениями, то сейчас до 5000. Отвечаем госслужащим или юридическим лицам, представляющим городские системы. Не отвечаем на вопросы прессы или обычных граждан. Правление совещается раз в месяц. Если комиссия выносит решение, то оно публикуется без фамилии и имен, т.е. без установления конкретных личностей. Если человек не доволен решением комиссии, то может оспорить его в суде уровня округа. За незаконный лоббизм штраф 1000 $ в сутки с момента, как начали лоббировать до момента регистрации в реестре лоббиста», – пояснил он. Спикеру, разумеется, задали вопрос «а где «посадки?». Оказалось, в случае нарушения закона Комиссия по этике рекомендует чиновнику в течение двух недель обратиться к Генеральному инспектору, а если этого не произойдет, то сообщает об этом сама. 

То, что в США называется лоббизмом и строго контролируется властями, у нас по-прежнему коррупция 

Отдельно о лоббизме. Надо понимать, что лоббизм в США – легальный вид деятельности по продвижению различных законопроектов как на федеральном уровне, так и на уровне большинства штатов. Лоббизм регламентируется рядом нормативных актов, а лоббисты-профессионалы должны в обязательном порядке регистрироваться и подавать отчеты о своей деятельности. Отношение государственных властей к лоббизму зависит от штата. Комиссия по этике в Чикаго, например, ведет реестр лоббистов и сейчас там зарегистрировано 810 человек. Подход штата к лоббизму в отличие от федерального, шире. В Чикаго – лоббизм это прежде всего влияние на чиновника с целью получения какого-либо контракта или субсидии благодаря личным связям, протежирование в знакомстве с высоким чиновником. 

И это однозначно не то, что понимают под лоббизмом в России. У нас одним из критериев, позволяющих, допустим, отнести депутата к той или иной группе лоббистов, является его законотворческая деятельность. Для этого необходимо определить, автором каких законопроектов является депутат, какими темами занимается, какие законопроекты поддерживает в качестве инициатора, в чем суть этих законопроектов, кто может быть выгодоприобретателем в результате успешного прохождения. 

Аналогов чикагской комиссии по этике, думаю, в российской системе государственного управления нет. В бизнесе, при различных бизнес-ассоциациях, комиссии по этике существуют. Чем российскому бизнесу помогут комиссии по этике? Кого могут направить на путь честности и добросовестности? Пока только рассматриваются споры, когда они не связаны с материальными потерями какой-либо стороны конфликта. Вопрос мало изучен, но перспективы должны быть, ведь репутационные потери в деловом мире – вещь счетная и мерная, а общество рано или поздно созреет до неприятия коррупционерской «морали». 

Государственный инспектор. Кто занимается аналогичной работой в России? 

В момент выступления перед нашей аудиторией Джозефа Фергюссона легко было убедиться в его профессионализме и статусе. Генеральный инспектор Чикаго оперировал цифрами, фактами, излагал выводы с безупречной логикой. Каждое слово имело вес. Но речь не о личности харизматичного руководителя высокого ранга, она должна интересовать жителей Чикаго. Хотелось бы разобраться, что такое должность Генерального инспектора в США и почему «армейское» название и функционал перекочевали «на гражданку». Справедливо ли провести параллель между институтом «Генерального инспектора в США» и российским органом, который, при имеющейся широте своих полномочий, мог бы стать одним из действенных барьеров для коррупции? 

В соответствии с Законом США о Генеральном инспекторе 1978 года функции Государственного инспектора состоят в следующем: проводить независимый и объективный аудит, расследование и инспекцию; предотвращать и выявлять растраты, правонарушения и случаи превышения должностных полномочий; способствовать экономичному и эффективному расходованию средств; просматривать правовые акты, решения о принятии которых еще не приняты; информировать глав министерств и Конгресса о проблемах и недоработках, связанных с руководством различных программ. Сравниваем: практически, все эти функции в том или ином виде осуществляет Счетная палата Российской Федерации. Счетная палата, в широком понимании – орган аудита, который оценивает работу исполнительной власти. Думаю, на данном этапе, когда в России процесс по борьбе с коррупцией набирает обороты и систематизируется, Счетная палата может стать независимым органом общественного контроля над бюджетом, в том числе реализации госпрограмм. По Конституции Российской Федерации, такие полномочия у нее есть, нет только антикоррупционной стратегии ведомства. 

Нельзя перенимать чужой опыт вслепую, но отнестись с вниманием стоит. Короткие тезисы из речи Джозефа Фергюссона, которые я успела накидать в свой блокнот: 

– институт создан 8 лет назад в 2010 году. Генерального инспектора Чикаго избирается мэром и утверждается горсоветом. Выпускает ежеквартальный отчет о состоянии коррупционных схем в городе; 

– офис генерального инспектора Чикаго – всего 97 человек. Бюджет офиса - конкретный процент от бюджета города, 2019 году это будет 11,5 млрд. долларов; 

– в Чикаго 34000 служащих, из них 12000 полицейских, 5000 пожарных В Мэрии – 34 департамента, 3000 компаний – подрядчиков, 250 НКО по социальным контрактам; 

– основные направления деятельности: аудит расходования бюджетных средств и расследования нарушений антикоррупционного законодательства; 

– генеральный инспектор вправе запросить документацию на любого из чиновника из любого департамента; 

– генеральный инспектор считает необходимым повышать уровень доверия населения города к власти, поэтому план работы на год выкладывается на веб-сайт, в общий доступ для любого гражданина. 

Прозрачность, открытость, контроль: просматривается ли во всем этом общественный интерес? Такой диалог выгоден и обществу и органам власти, если действует как сила, которая призывает служащих противостоять соблазнам искушениям, корректировать свои действия и работать эффективно. Это делает государство более ответственным для того, чтобы обеспечить работу закона и защищать права граждан. 

Продолжение ниже.




Error

default userpic

Your reply will be screened

Your IP address will be recorded 

When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.